Así fue el debate sobre la amnistía entre los padres de la Carta Magna: "Este asunto no se constitucionalizará"

Los siete padres de la Constitución decidieron, el 3 de noviembre de 1977, que la ley fundamental no mencionaría la amnistía. Después de 46 años, el silencio constitucional que dejó su acuerdo complica enormemente una de las discusiones más relevantes de la actualidad política española: ¿Es la amnistía constitucional? Si Alberto Núñez Feijóo fracasa en su intento de ser investido, Pedro Sánchez tratará de revalidar su mandato con el apoyo de Junts y ERC, que establecen como primera condición la amnistía de los implicados en el procés. 

El PSOE y Sumar trabajan desde ya para buscar un encaje legal a esta figura que los redactores de la Constitución decidieron omitir. Hay distintas opiniones sobre la constitucionalidad de la amnistía como figura legal, si bien los juristas coinciden en que la ley concreta que se trate de impulsar tiene que estar muy bien justificada y encontrará dificultades para no chocar con ninguno de los principios constitucionales.  

Los constituyentes se pusieron manos a la obra un primero de agosto de 1977, meses antes de que se aprobase la ley de amnistía que dio por olvidados cantidad de delitos sucedidos durante la dictadura. La cuestión, por supuesto, se puso sobre la mesa a lo largo de las 29 reuniones que precedieron al anteproyecto de ley de la Carta Magna, y los constituyentes concluyeron -según revelan las actas de aquella Ponencia- lo siguiente: "Por lo que se refiere a la amnistía, se acuerda no constitucionalizar este tema".

Hasta aquí las menciones a la figura legal que a día de hoy suscita tantas dudas, precisamente por el silencio de la ley fundamental. Y ante la falta de mención explícita a la amnistía en la Carta Magna, el debate se cimienta ahora sobre la interpretación de un silencio legal.

En este sentido, los que creen en el encaje de la amnistía en el sistema constitucional sostienen que al no haber prohibición explícita -como sí la hay respecto a los indultos generales- se entiende que los constituyentes dejaron el asunto en manos del legislador. Es decir, que la amnistía puede ser legal en España. "Del hecho de que no se constitucionalice la amnistía no se puede deducir inequívocamente que se quisiera prohibir. Esa sería una interpretación originalista de la Constitución y una interpretación restrictiva del ámbito de potestad de las Cortes Generales", apunta el catedrático de Derecho Constitucional Víctor Javier Vázquez en este sentido. 

En las antípodas de esta tesis están los que afirman que los autores de la ley fundamental, al prohibir los indultos generales, vetaron implícitamente la posibilidad de una amnistía. Si se prohíbe lo menor (los indultos generales), por descontado se prohíbe lo mayor (la amnistía, una medida de gracia aún más generosa). Eloy García, también catedrático de esta materia, coincide con este análisis y señala que en el momento en que se redactó la Constitución "se valoró la posibilidad [de incluir la amnistía] pero no se aceptó". 

Por tanto, García asume que es "difícil" que pueda tener lugar una amnistía de cualquier tipo en España. A su juicio, una iniciativa de ese calado no puede tramitarse a través de una ley orgánica: "Hay determinadas cuestiones que tienen que ser objeto de un consenso más amplio". 

El debate jurídico sobre la amnistía acaba siendo, en esencia, una discusión sobre la relación entre las Cortes Generales y la Constitución. Así lo concibe el propio García, seguro de que "el Parlamento y el Tribunal Constitucional no pueden convertirse en poderes constituyentes". "El Parlamento está jurídicamente limitado por la Constitución y no puede utilizar los vacíos para legislar, porque podría legislarlo todo y los vacíos son inmensos", subraya el jurista. 

Su compañero Vázquez, por el contrario, insiste en que "no se puede interpretar la Constitución en demérito de las potestades del legislativo, se ha de interpretar tomando en consideración el papel central de las Cortes Generales". El Poder Legislativo, asegura, puede atender a circunstancias no previstas por la Constitución si no sobrepasa los límites Constitucionales. Eso sí, "la amnistía ha de juzgarse con un estricto escrutinio constitucional".

Pese a que la amnistía no aparecía por ningún lado en el anteproyecto de ley que presentaron sus redactores, la figura legal pudo haber entrado en el texto definitivo, tal y como propusieron dos enmiendas presentadas en la Cámara durante la tramitación de la norma.

Una de ellas la firmó el Grupo Parlamentario Mixto, que proponía modificar el artículo 58 para dar el poder de amnistiar al Parlamento. "Las Cortes Generales, que representarán al pueblo español, ejercen la potestad legislativa, sin perjuicio de lo dispuesto en el título VIII, otorgan amnistías, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuye la Constitución”, rezaba la enmienda que cayó finalmente en el olvido.

César Llorens, diputado de UCD, firmó una segunda enmienda proponiendo implementar un nuevo artículo que dijese: "las amnistías sólo podrán ser acordadas por el Parlamento". La iniciativa tampoco salió adelante, con lo que la amnistía quedó excluida del texto constitucional. Otro de los juristas consultados por este periódico señala que "el rechazo a las enmiendas no es determinante" para el debate sobre su legalidad porque "no es lo mismo no incluir algo expresamente que prohibirlo". 

Los padres de la Constitución, por tanto, dejaron fuera la amnistía del texto legal, pero tampoco la prohibieron expresamente, como sí hicieron con los indultos generales. Sin embargo, cualquier ley de amnistía que se trate de impulsar puede chocar con varios principios constitucionales, con lo que, yendo de lo general a lo concreto, los que elaboran la norma se enfrentan a un reto complicado si quieren hacerla encajar en los marcos constitucionales. 

De lo general a lo concreto

Incluso los juristas que no creen que la amnistía sea en todo caso inconcebible en nuestro sistema constitucional concluyen que una ley de amnistía, en el contexto en el que nos encontramos, tendría dificultades para encajar entre los márgenes legales. 

"Una amnistía probada como medio para una mayoría de Gobierno nace con una sospecha de inconstitucionalidad"

"La interpretación más sensata es que no hay una regla que impida la amnistía en la Constitución, pero es muy difícil considerarla constitucional salvo que la justificación apele a valores constitucionales con fundamento. Por tanto, una amnistía probada como medio para una mayoría de Gobierno nace con una sospecha de inconstitucionalidad, porque es una finalidad arbitraria", aclara Vázquez al respecto. 

Otro de los juristas consultados asume que "a priori", no hay una prohibición, pero la legislación se debe analizar en base a los principios y artículos de la Carta Magna, y es probable que entre en conflicto con el principio de igualdad, la separación de poderes o el derecho a una tutela judicial efectiva.