En el debate político actual, la proposición de ley orgánica de amnistía que esta semana conocimos ha puesto de manifiesto que la cuestión a debatir tiene muy poco de jurídica y es esencialmente un tema de carácter político. Si se repasa con sosiego, virtud de lo que hoy carecemos, el contenido de las diversas declaraciones, manifiestos y pronunciamientos de variado tipo, contienen escasos o nulos argumentos jurídicos concretos. Se revisten de expresiones muy generales tales como "ataque al Estado de Derecho", "vulneración del principio de igualdad", "inconstitucionalidad", "conculcación de la división de poderes" y similares. No he leído ningún argumento fundamentado en legislación específica que impida la aprobación por el poder legislativo de una de las figuras del ejercicio del derecho de gracia que corresponde al rey, de acuerdo con lo establecido en el artículo 62, i de nuestra Constitución.

Como ya saben, el perdón, el indulto, la amnistía, en definitiva, la gracia, hunden sus raíces en el pasado. Si dejamos su componente moral o trascendente, es decir si olvidamos todo aquello que muchas religiones, entre ellas la cristiana, recogen como virtudes del perdón divino y del perdón humano, y nos centramos en el ámbito jurídico, todas las organizaciones políticas han conocido esta figura como la que mejor define la magnanimidad del poder: su capacidad de decidir sobre la suerte de los súbditos. De la divinidad al rey, el perdón se convirtió en un atributo esencial de las monarquías. Bajo formas diversas, desde los Códigos antiguos, como el de Hammurabi, hasta la legislación absolutista fue reconocido como un privilegio real. Luego, el surgimiento y consolidación del Estado de Derecho, fue convirtiendo esta gracia en una competencia sometida a control y trasladada al poder ejecutivo. En nuestro país el Ministerio de Justicia durante décadas se denominó Ministerio de Gracia y Justicia. Anteponiendo la gracia a la justicia.

Solo por citar algunos ejemplos de amnistías de nuestro pasado más reciente, unos meses después, el 4 de julio de 1924, se concedía una amplia con motivo del "fin a que tras larga y laboriosa tramitación" se ha llegado, a favor del Alto Mando en Marruecos "con motivo de los trágicos sucesos de julio de 1921". Tres años después del Desastre de Annual y con las sentencias ya listas para algunos de los responsables, se aprobó este decreto con el propósito de amnistiar delitos militares cometidos con ocasión de la actuación negligente del mando militar, aunque la medida se extendería también a delitos políticos, de prensa e incluso algunos comunes. En abril de 1931, con motivo del advenimiento de la República, se concedió otra extensa amnistía, que llegó a ser muy cuestionada por su exagerada amplitud. Un indulto general también se otorgó a pocos días de la aprobación de la Constitución de 1931, con tal motivo. Precisamente, a su entrada en vigor, la Constitución republicana prohibió los indultos generales, otorgó la competencia para aprobar amnistías a las Cortes y concedió al Tribunal Supremo la facultad de aprobar los indultos particulares. Curiosamente, este texto fue manejado por los padres de la Constitución del 78 y obviaron toda referencia a la amnistía, cuando lo fácil habría sido incluirla en su prohibición, si es que ese era el propósito tal y como algunos hoy día mantienen para justificar una prohibición constitucional que no se ve por ningún lado. También en el citado artículo 62, i podrían haber aprovechado para, en vez de hablar de "derecho de gracia", haber facultado expresamente al monarca solo para conceder indultos particulares. Si no lo hicieron, es evidente que no estaba en su ánimo prohibir las amnistías.

La manta

No quedan aquí las amnistías. La más polémica fue la concedida por el gobierno de Lerroux en beneficio de los golpistas de agosto de 1932 encabezados por Sanjurjo, que ¡oh prodigio!, perdonaba los delitos de sedición y rebelión cometidos por aquellos. Aquí no había cambio de régimen, como algunos dicen que es preceptivo para poder acordar amnistías. Como tampoco lo hubo en la de febrero de 1936 en la que se perdonaron los delitos cometidos por los encausados de todo tipo por "delitos políticos y sociales" entre los que se incluían a los mineros de Asturias, concejales del País Vasco y el propio Companys. Por cierto, amnistía votada por al Frente Popular y por la CEDA. Y luego vendría la pirueta jurídica más exagerada, la del gobierno franquista, que declararía la vigencia de la ley provisional reguladora de la gracia, en la que se incluían normas para la concesión de indultos y amnistías. O sea que la gracia incluye ambas instituciones. Tres años después se la saltaría completamente, acordando en septiembre de 1939 la declaración de conducta "no delictiva" —no usó el término amnistía— de todas aquellas vulneraciones de cualquier tipo del Código penal vigente, incluidos homicidios y asesinatos, con tal de que se hubiesen cometido en contra del régimen republicano. Lean, lean y así encontrarán todas estas referencias y comprobarán también leyendo las Constituciones del siglo XIX y XX que la gracia acoge en su seno indultos generales, amnistías e indultos particulares.

Entre nosotros, pues, la gracia es el género y las especies son la amnistía, el indulto particular y el indulto general. Nuestra Constitución solo prohíbe taxativamente una de esas especies: el indulto general. Interesadamente, algunos han equiparado indultos y amnistías, pero son figuras completamente diferentes. El indulto corresponde al poder ejecutivo, en tanto que la amnistía es competencia del poder legislativo. Y dónde la Constitución no ha distinguido con su prohibición, nadie está legitimado para distinguir y entender que, si se prohíbe lo menos, los indultos generales, han de entenderse prohibidas las amnistías que tienen un contenido más amplio.

La prohibición de indultos generales afecta al gobierno y, efectivamente, no podrá aprobar amnistías. Pero la potestad de amnistiar es del parlamento. La jurisprudencia constitucional ya fue clara en este sentido. En la sentencia 147/1986 se fijó esa diferencia entre amnistía e indulto, al afirmar que "no se trata aquí de una cuestión cuantitativa sino cualitativa: el indulto y la amnistía son figuras completamente diferentes en cuanto a la competencia para establecerlas, pues la primera corresponde al ejecutivo y la segunda al legislativo", y también son diferentes en cuanto a su propia naturaleza jurídica y consecuencias.

Sinceramente, no creo que merezca la pena agotar en estas líneas el razonamiento jurídico, todos los actores de este debate saben que la amnistía cabe dentro de la Constitución, por supuesto si su contenido no vulnera otras normas de carácter superior, como pueden ser la legislación internacional suscrita por España o los principios jurídicos contenidos en los delitos castigados por la jurisdicción penal internacional. Eso sí, tanto su motivación como que el perdón acordado no sea arbitrario y responda a fines de interés general, son necesarios para afirmar su legalidad. Parece que esto lo cumple el texto analizado.

En realidad, lo que tenemos es una oposición a la concesión de una amnistía, justamente para evitar que se conforme una mayoría de gobierno. Es evidente que todo el debate gira sobre una decisión política y, por tanto, hay que valorarlo como tal. La proposición de ley orgánica utiliza en toda su exposición de motivos una fundamentación que va de la ley a la ley, en conocida expresión de otra época. No hay mejor encaje que su claro posicionamiento dentro de la Constitución de 1978 y, desde ahí, construye un texto que nace pensado en el más que previsible recurso al Constitucional del que será sin duda objeto en su día.

La amnistía es una institución jurídica necesaria para actuar políticamente como un instrumento que desbloquea conflictos sociales enconados. Es necesaria para remover aquellos obstáculos que impiden la convivencia social. Si me preguntan si tengo dudas sobre su oportunidad, diría que hubiese preferido que el planteamiento de su tramitación hubiese sido mejor que no dependiese de la elección del presidente del Gobierno. Pero en política las oportunidades no se deciden, vienen impuestas por la realidad y lo que hay que exigir es que la necesidad y la finalidad sean conformes a nuestro ordenamiento jurídico. En el debate crispado que está dividiendo a la sociedad española, se ha ocultado una oposición política a que haya gobierno, y favorable a nuevas elecciones, bajo el mantra de argumentos jurídicos altisonantes, pero sin concreción en normas o jurisprudencia que los avalen con claridad. En Derecho, en todo caso, la verdad absoluta no es patrimonio de nadie. El Derecho está al servicio de la sociedad y esto es entendido desde puntos de vista muy diversos, por eso es necesaria más mesura, más estudio y más reflexión antes de lanzar acusaciones contra una institución, primero sin conocerla y, después, sin aportar aparato crítico concreto. Desde luego, lo que tengo claro es que esta proposición no va contra el Estado de Derecho y siempre el Estado tiene instrumentos jurídicos y legales para anularla en caso contrario. Lo demás es tratar de generar conflicto social.