Todas las partes coinciden en identificar la jornada electoral del 23 de julio de 2023 como el punto de partida de la ley de amnistía. Para unos, este es un motivo de deslegitimación de la norma, una "contrapartida onerosa" por la investidura de Pedro Sánchez. Para el presidente, en cambio, se trata de hacer "de la necesidad virtud". De todos modos el camino de la amnistía, que vendría luego lleno de curvas, comenzó aquel verano y aún no ha terminado, por mucho que el Parlamento vaya a aprobar la ley este 30 de mayo.
Mientras juristas, partidos políticos y medios debatían sobre una ley de la que poco se sabía, durante los primeros meses la amnistía se gestó en un ambiente de total secretismo. El PSOE y Junts pilotaban unas conversaciones discretas para investir a Sánchez. Del lado socialista llevaba la batuta Santos Cerdán, que enfrente tenía a una cúpula independentista encabezada por el mismísimo Carles Puigdemont. El expresident fugado tenía en su mano los siete escaños de los que pendía el futuro gobierno del dirigente socialista.
El 9 de noviembre se conoció el primer hito en esta travesía: Junts y el PSOE presentaron un acuerdo que no solo incluía la elaboración de una ley de amnistía, sino que prometía impulsar comisiones de investigación parlamentaria en busca de posibles casos de lawfare, un término que irrumpió como un tifón en la política española y lo puso todo patas arriba. La respuesta del Poder Judicial fue masiva y contundente: las cuatro mayores asociaciones judiciales, las tres asociaciones de fiscales, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal Supremo, el Consejo Fiscal… Todos se pronunciaron en contra de las acusaciones de lawfare, excepto el fiscal general del Estado, que se vio inmerso en una gran polémica por negarse a actuar como "un mero opinador de la actualidad".
Amplios sectores de la Justicia mascullaban ya desde aquel momento sobre la inviabilidad de la amnistía en el Derecho europeo y la España constitucional. Pero seguían sin conocer el contenido de la norma y mucho menos su redacción definitiva.
Poco antes de que el PSOE y sus socios registraran la proposición de ley en el Congreso, una decisión judicial lo revolucionó todo: el instructor del Juzgado número 6 de la Audiencia Nacional, Manuel García-Castellón, reactivó una causa que llevaba cuatro años en el cajón, indicó que las revueltas organizadas en 2019 por Tsunami Democràtic podían ser un delito de terrorismo y apuntó a Carles Puigdemont como posible responsable. A los pocos días, el 13 de noviembre, la amnistía entró al Congreso de los Diputados.
La norma perdonaba los actos de terrorismo no condenados en sentencia firme, así como la malversación y los desórdenes públicos. Se perdonaban los actos sucedidos entre el 1 de enero de 2012 y el 13 de noviembre de 2023, cuando la proposición de ley ingresó en el Parlamento. Además, la ley se tramitaría por la vía de urgencia, o así lo determinaron el PSOE y sus socios. Ya desde el comienzo, el PP impulsó una reforma en el Reglamento del Senado para lograr que la Cámara Alta tramitara la ley de forma ordinaria, en un plazo máximo de dos meses.
A medida que avanzaba la tramitación de la norma en el Congreso, un proceso que se llevó a cabo desde la Comisión de Justicia de la Cámara, los juristas comenzaron a advertir que dar el perdón a los delitos de terrorismo sólo cuando no estuvieran condenados por una sentencia firme podría suponer un problema cuando la norma pasara el filtro del Tribunal Constitucional o del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Con el instructor García Castellón investigando los actos de Tsunami Democràtic como presuntos delitos de terrorismo, estas dudas causaron pánico entre los partidos que negociaban la norma. En consecuencia, el PSOE pactó con Junts y ERC dos enmiendas transaccionales que el 23 de enero se aprobaron en la Comisión de Justicia. En lugar de perdonar el terrorismo no condenado en firme, la norma perdonaba todo acto terrorista que no haya causado "violaciones graves de Derechos Humanos". La nueva redacción se ideó, según dijo el Gobierno en aquel momento, pensando en que la norma fuera acorde con el Derecho europeo.
Pasado el escollo, la proposición de ley pasaría directamente al Pleno del Congreso, donde estaba prevista su aprobación el 30 de enero. Una vez más, el juez García Castellón dictó un auto que torció los planes del bloque de investidura. El escrito afirmaba que los actos de Tsunami -esencialmente la revuelta organizada en el aeropuerto de El Prat en respuesta a la sentencia del procés- violaron "el derecho a la vida e integridad física reconocidos en el artículo 15 de la Constitución española y el artículo 2 del Convenio Europeo de los Derechos humanos". La nueva redacción de la norma excluía, precisamente, los actos terroristas contemplados en esta última norma.
Paralelamente, el juez que instruye desde Barcelona la trama rusa del procés, Joaquín Aguirre, apuntó a que Carles Puigdemont estaba tras varias maniobras que buscaron forjar alianzas con Rusia y alterar la unidad de España. La consideración del instructor supuso un problema porque en la proposición de ley quedaban excluidos los "delitos de traición" y aquellos que afectan a "los intereses financieros de la Unión Europea". Para cuando llegó el Pleno del 30 de enero, el desencuentro entre el PSOE y los independentistas era total.
Junts introdujo en el Pleno la votación de varias enmiendas enfocadas a amnistiar delitos de traición, a incluir actos realizados por "colaboradores" no vinculados directamente al procés y a ampliar el periodo de aplicación hasta el 1 de noviembre de 2011. El PSOE votó en contra de las enmiendas y Junts tumbó la ley en el Pleno, lo que llevó a su regreso a la Comisión de Justicia.
El independentismo había redoblado su presión sobre el Partido Socialista y el Congreso dio un plazo de 15 días para renegociar la norma. El plazo se acabó dilatando otros 15 días tras la solicitud del PSOE, y el acuerdo se firmó in extremis el 7 de marzo. Una vez más, los socialistas cedieron a afinar la definición del terrorismo en la norma, retirando por completo cualquier alusión a la legislación nacional. El 14 de marzo, el Pleno del Congreso aprobó la norma y la envió al Senado, donde la mayoría absoluta del Partido Popular añadiría nuevas trabas para su aprobación definitiva.
El paso de la norma al Senado
Por aquel entonces, el PP ya había solicitado a la Comisión de Venecia la elaboración de un informe sobre la proposición de ley. Los expertos de la comisión no apreciaron un conflicto de separación de poderes en la norma, pero sí reprocharon la urgencia de su tramitación y consideraron inoportuno que no contara con un respaldo parlamentario más amplio.
Con la norma ya en manos del Senado, se solicitó otro informe al Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), que dijo: "Ni la doctrina del Tribunal Constitucional, ni la jurisprudencia del Tribunal Supremo permiten concluir que la amnistía esté reconocida en nuestro Derecho". Además, los servicios jurídicos de la Cámara Alta emitieron otro informe de 69 folios según el cual la ley de amnistía, más allá de incurrir en "motivos de inconstitucionalidad", supone una "reforma encubierta de la Constitución".
El 8 de abril se produjo una nueva batalla en la guerra del PP contra la medida de gracia: se celebró un debate de la Comisión General de las Comunidades Autónomas que convocó a diferentes presidentes autonómicos y culminó con la aprobación de otro informe, en esta ocasión elaborado por los servicios jurídicos del PP.
Y por último, días después, la Cámara Alta aprobó un choque institucional con el Congreso de los Diputados mediante el cual, al hilo del informe de los letrados del Senado, la Cámara pedía al Congreso que retirara la norma. El Congreso rechazó el conflicto y el PP descartó llevarlo al Tribunal Constitucional. Finalmente, el 14 de mayo la Cámara Alta vetó la norma y la devolvió al Congreso, donde será aprobada este mismo jueves.
Tras su aprobación, los tribunales correspondientes tendrán dos meses para archivar las causas, anular las condenas o, en su defecto, presentar una cuestión prejudicial ante la Justicia europea o una cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Se prevé que el Tribunal Supremo acuda al Tribunal de Justicia de la UE y, según juristas consultados por este periódico, la norma podría tardar hasta un año y medio en aplicarse.
Comentarios