Lo que dice la información oficial es que las comunidades autónomas cerraron el ejercicio presupuestario de 2020, el año en que la pandemia hizo saltar las costuras de las cuentas públicas de todos los países del planeta, con un déficit del 0,2%, inferior a la referencia del 0,6% que le fijara el Ministerio de Hacienda y el mejor dato desde el año 2007. En otras palabras, el subsector administrativo responsable de la red de hospitales y centros de salud del sistema sanitario público, de los centros de enseñanza públicos y de la gestión directa de los centros de servicios sociales no sólo no empeoró su déficit presupuestario sino que lo redujo y en un contexto en que nueve comunidades autónomas cerraron el año con superávit, es decir, que no llegaron a gastar todo lo que ingresaron.
La foto tiene truco. A lo largo del año 2020 el Gobierno ha hecho todo lo posible no sólo para dar cobertura a los gastos extraordinarios que la pandemia ha generado a los presupuestos autonómicos sino por garantizarles un holgado colchón de liquidez al objeto de que en ningún momento se vieran en situación de estrechez presupuestaria. El mecanismo más emblemático de este 'rescate preventivo' ha sido el Fondo Covid, 16.000 millones de euros entregados a fondo perdido y sin ningún tipo de condición a los gobiernos autonómicos para hacer frente a la crisis. Hacienda lo justificó diciendo que 5.000 millones irían a cubrir la potencial pérdida de recaudación derivada de la crisis, pese a que venía cubierta de serie con la decisión del Gobierno de mantener la cuantía de las entregas a cuenta del sistema de financiación pese al evidente desplome de los ingresos fiscales; y los otros 11.000 millones a cubrir los gastos sanitarios, educativos y de servicios sociales derivados de la pandemia, una factura que finalmente ha resultado ser de 8.300 millones. No se les ha reclamado el excedente.
La estrategia, asegura la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, ha funcionado. "Ninguna comunidad autónoma ha atravesado por problemas de liquidez y todas han podido financiar sin problemas los gastos ocasionados por la pandemia", recalcaba hace unos días. No todos están de acuerdo con esa visión. Ángel de la Fuente, director ejecutivo de Fedea y coordinador del informe de expertos para la reforma del sistema de financiación autonómica configurado en su día por Cristóbal Montoro, acaba de publicar un informe en el que, entre otras cosas, 'limpia' el balance autonómico de la capa de maquillaje que suponen los diferentes mecanismos de auxilio financiero que el Estado aplica a las comunidades autónomas y que revela también que donde la información oficial muestra un déficit presupuestario de poco más de 2.300 millones de euros en 2020 lo que hay en realidad es un agujero de más de 19.000 millones de euros.
El dato forma parte de una serie que el investigador lleva realizando desde hace más de un lustro y que estima el aspecto que tendría el saldo presupuestario de las comunidades autónomas si no se tuvieran en cuenta ni los ingresos ni los gastos excepcionales que se pueden producir en un ejercicio, si las transferencias que reciben del sistema de financiación evolucionarán al mismo ritmo que los ingresos tributarios del Estado y si sus costes financieros evolucionarán acompasados a los del Estado, y no estuvieran sufragados en parte por éste a través de los mecanismos extraordinarios de cobertura de necesidades de liquidez activos desde la pasada crisis financiera que operan a tipo 0% o cercano al 0%.
La serie revela la existencia de una sobrefinanciación sistemática del subsector autonómico por parte del Estado que en el último lustro ha oscilado entre los 5.000 y los 2.000 millones de euros en función del año...y que en 2020 se ha disparado. Los cálculos de De la Fuente apuntan a que en ausencia de esa sobrefinanciación estatal el desequilibrio de las cuentas autonómicas en 2020 se habría disparado hasta los 19.162 millones de euros y eso descontando los 13.149 millones de euros de mayores gastos y menores ingresos vinculados de forma estricta al efecto de la Covid, que el estudio elimina para garantizar la pureza de la serie.
Los riesgos de la tutela financiera del Estado
En contra de la opinión de María Jesús Montero, que fue consejera de Hacienda de la Junta de Andalucía, Ángel de la Fuente considera este auxilio financiero sistemático del Estado a las comunidades autónomas como una distorsión perniciosa. "No es una buena idea. Al final el Estado sobreprotege a las comunidades autónomas y éstas acaban teniendo la sensación de que pueden gastar lo que quieran porque si en algún momento tienen algún problema vendrá el Estado a rescatarlas".
La percepción del investigador es ratificada por un exalto cargo del Ministerio de Hacienda. "Cuando el Estado aprueba financiación extra gratuita o barata a las comunidades autónomas lo primero que ocurre es que todas las consejerías de gasto empiezan a llamar a los responsables de Hacienda para gastar más". "Lo que se ha generado de esta forma es un problema grande de responsabilidad fiscal en las comunidades autónomas. No hay más que mirar los datos. El subsector autonómico nunca ha ahorrado nada. Su deuda siempre ha ido hacia arriba", remacha De la Fuente.
Diego Martínez, profesor de la Universidad Pablo Olávide de Sevilla, exsecretario general de Financiación Autonómica del Ministerio de Hacienda y considerado por sus colegas como uno de los mayores expertos en materia de financiación autonómica, ve también riesgos en esa especie de tutela financiera permanente del Estado a las comunidades autónomas. "A nivel político entiendo que genera a las autoridades centrales una sensación de seguridad y de control sobre las decisiones de las autonomías, pero a nivel financiero genera incentivos perversos para los responsables autonómicos y se ha demostrado que finalmente hace que los mecanismos de disciplina presupuestaria salten por los aires".
Martínez considera que el Fondo Covid es un ejemplo claro de las desventajas de esta estrategia. "Se transfieren 16.000 millones de euros, que desde el principio era una cantidad a todas luces excesiva, a fondo perdido y sin exigir ninguna clase de responsabilidad fiscal a cambio; se cubre con 5.000 millones de euros la caída de los ingresos autonómicos yendo en contra del principio de corresponsabilidad fiscal; y además después de garantizar las entregas a cuenta del sistema de financiación autonómica como si nada hubiera ocurrido. Se ceba una bomba de gasto y sin ninguna contrapartida de disciplina fiscal, lo que no va a facilitar las cosas cuando toque abordar el inevitable proceso de consolidación fiscal".
Las distorsiones en el corto plazo palidecen ante la situación que se puede generar a medio y largo plazo. Antes de la crisis pandémica ya había un animado debate, especialmente alentado desde la Comunidad Valenciana, en torno a la deuda ilegítima y la necesidad de abordar ésta con un proceso de quitas sobre la deuda autonómica. Las comunidades autónomas van a salir de la crisis más endeudadas que antes y con un patrón de gasto fijo probablemente más exigente por la renacida conciencia sobre la importancia de los servicios públicos que se ha consolidado durante esta crisis y que probablemente presionará al alza el gasto sanitario y el gasto educativo, que computan dentro del balance autonómico.
"Hay comunidades autónomas con un 'stock' de deuda que las convierte en inviables", subraya el profesor Martínez. "Habrá que ir a un proceso de reestructuración de deuda, cuando no de quitas o condonaciones, pero hay que hacerlo con mecanismos de condicionalidad estricta que no exacerben el riesgo moral", advierte. El riesgo, nuevamente, sería que los gobiernos autonómicos volvieran a actuar sin tener muy en cuenta sus balances de gasto en cuanto se quitaran de encima la pesada losa de la deuda. "A las comunidades autónomas les tienen que llegar las señales de alarma de forma inmediata, algo que no sucede ahora, para que cuando vengan los problemas los tengan que resolver como hace cualquier administración: reduciendo gastos o subiendo los impuestos", concluye Ángel de la Fuente.
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