El embrión de lo que luego llegaría a ser el Impuesto Temporal de Solidaridad de las Grandes Fortunas (IGF) fue una enmienda presentada en el Congreso de los Diputados por dos Grupos Parlamentarios: el Socialista y el de Unidas Podemos. Se trataba de una enmienda a la Proposición de Ley para el establecimiento de gravámenes temporales energéticos y de entidades de crédito, una Proposición elaborada por los mismos Grupos Parlamentarios que posteriormente formularían la enmienda relativa al IGF. Este sistema de producción de normas jurídicas en dos fases sucesivas y por vía interpuesta es el último grito en el arte de legislar de la sedicente izquierda española. Para mí, una pseudoizquierda burlona por su afición desmedida al juego del escondite. Los trileros, con sus continuos desprecios a la soberanía nacional, necesitan, para mantenerse en el candelabro de Sofía Mazagatos, tomarle el pelo todos los días al Estado de Derecho.
Hasta 2017-2018, la iniciativa legislativa era monopolio del Gobierno. El Ejecutivo aprobaba un Proyecto de Ley y lo enviaba, para su tramitación y, en su caso, aprobación al Congreso de los Diputados. Ahora no (casi nunca). Ahora el Gobierno mueve a sus peones –los grupos parlamentarios que lo sostienen en la Cámara Baja-, que hacen –realmente las reciben por endoso del Mando- las leyes de forma vicaria. Los grupos aparecen, luego disimulan y, por último, reaparecen para poner la guinda a las leyes, de manera intempestiva y sorpresiva. Los grupos parlamentarios rojo y morado son títeres de Maese Pedro, el Organista.
La herramienta preferida del Organista no es el teclado o las clavijas sino la Proposición de Ley. ¿Quién gana y quién pierde con el uso y abuso de dicho instrumento? Gana el Gobierno, ya que de esta forma elude los informes de los altos órganos consultivos del Estado (no vinculantes aunque sí preceptivos en los Proyectos de Ley). De forma artera y torcida, las normas desfilan por la pasarela vestidas con la túnica inmaculada de las doncellas, perfectas e impolutas, ya que –ante la incomparecencia obligada del Consejo de Estado o del Consejo del Poder Judicial- son pocos los que están en condiciones de poner reparos técnico-jurídicos a las leyes. ¿Quién pierde? Naturalmente, los diputados y los senadores (y por vía indirecta los ciudadanos), que carecen de un auxilio imprescindible para conocer y situar en el contexto adecuado el objeto del debate parlamentario. Además, este “arte” de legislar produce una paradoja irresoluble. Nuestro poder constituyente optó por la democracia representativa en detrimento de la democracia directa, por su desconfianza instintiva hacia el “demos”, el pueblo o la plebe (o como se llame la cosa). Y ahora resulta que muchos representantes parlamentarios no solo llegan al escaño desde la churrería familiar, sino que ejercen el oficio más viejo del mundo –la política profesional- sin la ayuda de los más cualificados del lugar. El que lo entienda, que levante la mano.
Pero no terminan aquí los ataques a la calidad de las leyes. Los mismos grupos parlamentarios no respetan la unidad de tiempo. Se desdoblan como las serpientes y, mientras se tramita su Proposición de Ley, introducen en la misma una o varias enmiendas que dejan a las minorías parlamentarias en pelota picada y con la misma cara que ponen las vacas cuando, sin conocer su destino, las meten en un furgón y emprenden su primer y último viaje camino del matadero. Pero, preguntará el lector, ¿por qué está lleno de trampas ese procedimiento
legislativo de naturaleza vicaria? Intentaré responder de manera sucinta y clara a dicha cuestión.
La enmienda es una pieza (eventual) de un procedimiento legislativo. Es una pieza de segundo orden que exige, como condición de posibilidad, la existencia previa de un proyecto o proposición de ley en curso de tramitación en el Congreso o el Senado. La legitimidad constitucional de la enmienda demanda una relación de homogeneidad con el contenido de la norma futura.
Las enmiendas no crean nada. Significan, meramente, expectativas de cambio en el feto legal que se desarrolla en el útero parlamentario del que saldrá, si Dios y la mayoría parlamentaria lo desean, la criatura jurídica. También pueden ser artefactos abortivos, como las enmiendas de totalidad con devolución del texto (sin proposición de un texto alternativo). La STC 119/2011, de 5 de julio, destaca el carácter subsidiario o incidental de las enmiendas (FJ 4). Esa cualidad revela el abuso jurídico que suponen las “enmiendas creativas”, como la que se ha sacado de la manga el IGF y la más escandalosa tentativa (frustrada) del Gobierno de colar una modificación de las leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial en una iniciativa legislativa de reforma del Código Penal. En ambos casos, los grupos parlamentarios “empotraron” las enmiendas en una norma en curso de tramitación cuyo contenido era absolutamente ajeno al propósito de las enmiendas.
En palabras del TC: “Solo se enmienda lo ya definido […], la enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una también nueva iniciativa”. Las enmiendas no permiten más que la discusión para su aceptación, rechazo o transacción. No van más allá porque impiden la participación de las minorías para presentar otras enmiendas de sentido distinto a las de la mayoría. Los derechos de las minorías no se habrían conculcado si el contenido de la enmienda hubiera formado parte, desde el principio, de la Proposición de Ley. Como igualmente dice el Tribunal (STC 136/2011, FJ 6), “en ningún caso, el derecho de enmienda al articulado puede desnaturalizar la oportunidad, principios o espíritu del proyecto o proposición de ley, una vez superado…el debate de toma en consideración [de la Proposición]”. Y sigue: “El ejercicio de la potestad legislativa de las Cámaras se debe contraer a la materia y objeto de la iniciativa legislativa”. Ítem más: Una vez que una iniciativa ha sido aceptada por la Cámara como texto de deliberación, no cabe alterar su objeto mediante las enmiendas al articulado” (FJ 8). El Reglamento del Congreso de los Diputados exige que las enmiendas versen sobre el texto de los proyectos o proposiciones de ley que constituya el objeto de la iniciativa legislativa.
Las dos enmiendas son, en realidad, verdaderas Proposiciones de Ley disfrazadas. Lo que lleva al TC, en la citada sentencia (FJ 6), a una conclusión que no admite réplica: “Una vez que una iniciativa legislativa es aceptada por la Cámara o Asamblea Legislativa como objeto de deliberación, no cabe alterar su objeto mediante las enmiendas al articulado, toda vez que esa función la cumple, precisamente, el ya superado trámite de enmiendas a la totalidad, que no puede ser reabierto”. Las Proposiciones de Ley “a destiempo” o “a la milanesa” (ocultas bajo un rebozado que lleva el título falso de “enmienda”) vulneran directamente el derecho fundamental de los parlamentarios a ejercer sin obstáculos su cargo público, el llamado ius in officium (artículo 23.2 CE). Y también, en este caso de forma indirecta, el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, a través de los representantes que designen (artículo 23.1 CE).
La responsable de la violación constitucional es la Mesa del Congreso (o del Senado), dominada por el Gobierno mediante sus grupos parlamentarios, al admitir la enmienda. Con el agravante de que la Mesa nunca justifica o motiva su decisión de dar luz verde a la enmienda. Tampoco realiza el imprescindible juicio de homogeneidad. Aprovechando que el Pisuerga pasa por Valladolid, creo que es mi deber alertar que la enmienda que aprueba el “impuesto a los ricos” no guarda ninguna homogeneidad con la Proposición de Ley en la que se inserta, ya que esta regula dos prestaciones patrimoniales no tributarias.
Las enmiendas “extemporáneas” son similares a una manzana prohibida legalmente a las sociedades y a las comunidades de vecinos. El proceso legislativo viene determinado en los reglamentos parlamentarios. No son lícitas las trampas que sorprenden y pillan con el pie cambiado a los comuneros. Todos los puntos a debatir en una reunión deben ser expresados en el orden del día. No vale que el presidente o el administrador de la comunidad incluya en ese orden el apartado “ruegos y preguntas”. Es fruta prohibida, y bien prohibida, por la ley.
Termino. Las enmiendas que no guardan relación de homogeneidad con el objeto de las iniciativas legislativas coadyuvan al déficit democrático y atentan contra el pluralismo político del que son expresión las distintas voces reunidas en el Parlamento.
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